Oleh : Kusbachrul, SH
Baca juga: Jaksa Agung Lantik 14 Kepala Kejaksaan Tinggi
Advocate - Ketua Yayasan Satria Merah Jambu
Surabaya, JatimUPdate.id - Ada satu penyakit lama dalam pemberantasan korupsi kita: negara terlalu cepat jatuh cinta kepada angka.
Begitu angka kerugian negara muncul, hukum seperti merasa telah menemukan dosa. Seolah-olah kalkulator bisa membaca niat jahat.
Seolah-olah tabel audit bisa menggantikan nurani hakim. Seolah-olah setiap rupiah yang hilang pasti lahir dari korupsi.
Surat Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Nomor B-1391/F/Fjp/04/2026 tentang pemaknaan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026 membuka lagi luka itu.
Surat tersebut menegaskan bahwa Putusan MK 28/PUU-XXIV/2026 tidak mengubah norma Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor, yang kini diserap ke Pasal 603 dan 604 KUHP baru.
Karena itu, menurut surat tersebut, audit kerugian negara tetap tidak hanya dapat dilakukan oleh BPK, tetapi juga oleh BPKP, inspektorat, akuntan publik, bahkan dapat dibuktikan melalui ahli dan fakta persidangan.
Sekilas, surat itu tampak teknis. Urusan lembaga mana yang boleh menghitung kerugian negara. Tetapi jangan terkecoh. Di balik bahasa administratif yang kering, tersimpan pertarungan besar: siapa yang berhak menentukan nasib pidana seseorang melalui angka.
Inilah republik audit: tempat angka bisa menjadi dakwaan, audit bisa menjadi stigma, dan kerugian negara bisa berubah menjadi mesin penghukum.
Masalahnya bukan apakah korupsi harus diberantas. Tentu harus. Masalahnya adalah ketika pemberantasan korupsi kehilangan presisi. Ketika hukum pidana, yang seharusnya menjadi pisau bedah, berubah menjadi kapak. Menebang apa saja yang tampak bengkok, tanpa sempat memeriksa apakah itu kanker atau hanya luka biasa.
Surat Jampidsus itu berpijak pada satu argumen: MK 28/2026 tidak menyatakan bahwa hanya BPK yang berwenang menilai atau menetapkan kerugian negara.
Dalam surat itu disebutkan bahwa pertimbangan MK tentang BPK tidak boleh ditafsirkan sebagai norma baru karena putusan tersebut bukan putusan mengabulkan permohonan.
Secara hukum, argumen ini tidak sepenuhnya keliru. Putusan MK sebelumnya, terutama Putusan MK 31/PUU-X/2012, memang pernah membuka ruang bahwa pembuktian kerugian negara tidak hanya dapat bertumpu pada BPK atau BPKP, tetapi juga bisa menggunakan ahli, inspektorat, atau pihak lain.
Surat itu juga mengutip SEMA Nomor 2 Tahun 2024 yang menyatakan BPK berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian negara, sementara BPKP, inspektorat, SKPD, dan akuntan publik tetap dapat melakukan pemeriksaan dan audit yang hasilnya dapat menjadi dasar penilaian hakim.
Tetapi persoalan besarnya bukan di sana. Persoalan besarnya adalah: apakah kita sedang membangun kepastian hukum, atau justru memperluas pasar gelap tafsir kerugian negara?
Sebab dalam hukum pidana korupsi, “menghitung” tidak sama dengan “menetapkan”. “Menilai” tidak sama dengan “menyatakan”. “Mengaudit” tidak sama dengan “membuktikan”. Dan “rugi” tidak sama dengan “korupsi”.
Di sinilah kekacauan dimulai.
Negara sering mencampuradukkan kata kerja hukum. Akuntan menghitung, penyidik menyusun perkara, jaksa mendakwa, hakim memutus. Tetapi dalam praktik, garis-garis itu sering kabur. Hasil audit diperlakukan seperti kebenaran final.
Angka kerugian dibawa ke ruang sidang seperti wahyu. Hakim kadang tinggal memilih angka mana yang paling meyakinkan, sementara terdakwa harus berkelahi bukan hanya dengan hukum, tetapi dengan metodologi.
Padahal angka tidak pernah netral. Angka lahir dari metode. Metode lahir dari asumsi. Asumsi lahir dari perspektif. Perspektif sering lahir dari kepentingan institusional.
Jika satu perkara bisa dihitung oleh BPK, BPKP, inspektorat, akuntan publik, ahli independen, atau bahkan berdasarkan konstruksi jaksa, maka terdakwa sedang masuk ke rimba angka. Di rimba itu, nasib orang bisa berubah bukan karena fakta baru, tetapi karena metode hitung yang berbeda.
Inilah bahaya terbesar surat tersebut: ia dapat dibaca sebagai legalisasi fleksibilitas penuntutan tanpa pagar metodologis yang cukup kuat.
Kejaksaan tentu berkepentingan agar perkara korupsi tidak macet hanya karena harus menunggu BPK. Dari sudut efektivitas, sikap itu bisa dipahami. Tetapi negara hukum tidak boleh hanya mengejar efektivitas. Negara hukum harus mengejar keadilan. Dan keadilan membutuhkan standar.
Tanpa standar, pemberantasan korupsi berubah menjadi ekspedisi berburu angka.
Lebih berbahaya lagi, surat itu muncul dalam ekosistem hukum yang sudah lama memuja konsep kerugian negara. Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor telah terlalu sering dipakai sebagai jaring besar. Semua yang berbau rugi negara dimasukkan ke dalamnya. Kegagalan administratif, kesalahan kebijakan, risiko bisnis, kelalaian manajerial, bahkan keputusan korporasi yang kalah oleh pasar, semuanya berpotensi ditarik ke panggung pidana.
Di titik ini, hukum pidana korupsi kita mengalami obesitas. Ia terlalu gemuk, terlalu ekspansif, terlalu mudah menelan perkara yang seharusnya diselesaikan melalui hukum administrasi, perdata, tata kelola, atau disiplin korporasi.
Putusan MK 25/PUU-XIV/2016 sebenarnya sudah memberi koreksi penting: kerugian negara harus berupa actual loss, bukan sekadar potential loss. Tetapi actual loss saja belum cukup. Kerugian nyata tetap belum tentu korupsi.
Kerugian nyata bisa terjadi karena pasar berubah, kurs melemah, harga minyak naik, kontrak gagal, kebijakan publik berubah, atau keputusan bisnis yang secara awal rasional tetapi kemudian kalah oleh keadaan.
Maka pertanyaan kuncinya bukan hanya: berapa kerugiannya?
Pertanyaan kuncinya adalah: siapa mendapat manfaat? Apakah ada suap? Apakah ada konflik kepentingan? Apakah ada gratifikasi? Apakah ada beneficial owner tersembunyi? Apakah ada manipulasi tender? Apakah ada penyalahgunaan kewenangan? Apakah ada niat jahat?
Jika pertanyaan itu tidak dijawab, angka kerugian hanya menjadi topeng.
Topeng itu berbahaya karena tampak objektif. Angka selalu memberi kesan ilmiah. Rp1 triliun terdengar lebih meyakinkan daripada uraian tentang motif. US$17 miliar terdengar lebih mengguncang daripada debat tentang kausalitas. Tetapi hukum pidana tidak boleh mabuk angka. Ia harus mencari kesalahan.
Di sinilah pendekatan sosio-legal menjadi penting. Surat Jampidsus bukan sekadar dokumen internal. Ia adalah dokumen kekuasaan. Ia menunjukkan bagaimana negara penuntut ingin mempertahankan kelincahan dalam memproduksi angka kerugian negara.
Ia menunjukkan pertarungan antara BPK, BPKP, inspektorat, akuntan publik, Kejaksaan, dan hakim dalam memonopoli kebenaran.
Dalam negara hukum yang matang, kebenaran pidana tidak boleh dimonopoli oleh institusi penuntut. Kebenaran harus diuji. Audit harus dibantah. Metode harus dibuka. Asumsi harus diperiksa. Hakim tidak boleh menjadi stempel dari angka yang disodorkan jaksa.
Masalahnya, dalam kultur hukum kita, audit sering diperlakukan seperti kitab suci teknokrasi. Begitu auditor berkata ada kerugian, semua orang menunduk. Padahal auditor juga manusia. Metodenya bisa salah. Datanya bisa tidak lengkap. Kerangka hukumnya bisa bias. Mandat institusinya bisa memengaruhi hasil.
Karena itu, dalam perkara pidana, audit seharusnya tidak pernah menjadi akhir. Audit hanyalah awal perdebatan.
Filosofi hukum pidana berdiri di atas satu prinsip tua: tidak ada pidana tanpa kesalahan. Dalam bahasa Latin: actus non facit reum nisi mens sit rea. Perbuatan tidak menjadikan seseorang bersalah kecuali ada batin jahat. Hukum pidana modern tidak menghukum akibat semata. Ia menghukum kesalahan yang terbukti.
Baca juga: Prioritas Pemberantasan Korupsi
Jika orang mencuri, hukum menghukum pencurian. Jika pejabat menerima suap, hukum menghukum pengkhianatan jabatan. Jika direksi mengatur kontrak untuk kroni, hukum menghukum penyalahgunaan kuasa.
Tetapi jika seseorang mengambil keputusan dalam risiko, berdasarkan informasi yang tersedia saat itu, tanpa konflik kepentingan, tanpa gratifikasi, tanpa keuntungan pribadi, lalu keputusan itu merugi karena keadaan berubah, pidana tidak boleh masuk.
Di sinilah problem politik hukum antikorupsi kita: negara terlalu sering gagal membedakan pencuri dari pengambil risiko.
Ini sangat berbahaya bagi BUMN. Dalam BUMN, terutama sektor energi, pangan, infrastruktur, dan keuangan, keputusan tidak pernah steril.
Direksi diminta mencari untung sekaligus menjalankan penugasan publik. Diminta efisien sekaligus menjaga stabilitas sosial. Diminta kompetitif sekaligus tunduk pada birokrasi. Diminta bergerak cepat sekaligus takut disalahkan bertahun-tahun kemudian.
Dalam situasi seperti ini, konsep kerugian negara menjadi ranjau. Ketika untung, disebut prestasi. Ketika rugi, disebut potensi korupsi. Ketika keputusan berhasil, negara bertepuk tangan. Ketika gagal, jaksa datang membawa audit.
Negara seperti ini tidak sedang membangun tata kelola. Negara seperti ini sedang membangun ketakutan.
Dampaknya bisa jauh lebih mahal daripada kerugian yang dihitung auditor. Direksi menjadi takut mengambil keputusan. Rapat berubah menjadi bunker perlindungan diri.
Legal opinion menumpuk bukan untuk mencari kebenaran, tetapi untuk membuat tameng. Inovasi mati. Kecepatan hilang. Talenta profesional menjauh.
Akhirnya BUMN tidak dipimpin oleh orang yang berani, tetapi oleh orang yang pandai selamat.
Inilah biaya tersembunyi dari kriminalisasi risiko. Ia tidak muncul dalam laporan audit. Tetapi ia menggerogoti negara dari dalam.
Surat Jampidsus itu, bila dibaca tanpa pagar, bisa memperkuat budaya tersebut. Dengan menyatakan audit kerugian negara tetap dapat dilakukan oleh banyak pihak selama belum ada norma hukum positif yang mengikat secara berbeda, surat itu membuka ruang luas bagi penuntut umum untuk memilih basis audit yang paling mendukung perkara.
Di satu sisi, ini memudahkan pemberantasan korupsi. Di sisi lain, ia menambah beban perlindungan hukum bagi warga negara. Sebab semakin banyak pintu untuk memproduksi angka kerugian negara, semakin besar pula kebutuhan standar pembuktian yang ketat.
Sayangnya, surat itu lebih sibuk membicarakan siapa yang boleh menghitung, bukan bagaimana menghitung secara adil. Ia tidak cukup membahas standar metodologi.
Tidak cukup membedakan actual loss, opportunity loss, accounting loss, policy loss, dan business loss. Tidak cukup memberi pagar terhadap kriminalisasi keputusan bisnis.
Tidak cukup menegaskan bahwa kerugian harus memiliki hubungan kausal langsung dengan perbuatan melawan hukum.
Padahal di situlah inti masalahnya.
Jika sebuah proyek rugi karena harga berubah, apakah itu kerugian negara akibat korupsi? Jika BUMN membeli komoditas lebih mahal demi menjaga pasokan, apakah selisih harga otomatis kerugian pidana? Jika keputusan bisnis diambil dengan persetujuan organ perusahaan tetapi kemudian pasar bergerak berbeda, apakah direksi harus dipenjara? Jika ada opportunity loss karena negara “seharusnya bisa untung lebih besar”, apakah itu kerugian negara?
Pertanyaan-pertanyaan ini tidak bisa dijawab dengan surat edaran internal. Ia membutuhkan pembaruan politik hukum yang lebih besar.
Mahkamah Agung seharusnya mengambil peran lebih tegas. SEMA 2 Tahun 2024 sudah memberi jalan tengah, tetapi belum cukup. Mahkamah Agung perlu memperjelas hierarki pembuktian kerugian negara. BPK sebagai lembaga konstitusional harus ditempatkan secara khusus.
Audit BPKP, inspektorat, dan akuntan publik dapat menjadi alat bukti, tetapi tidak boleh otomatis diperlakukan setara dengan penetapan kerugian negara dalam arti otoritatif.
Baca juga: Jaksa Agung Tegaskan Larangan Kriminalisasi Kepala Desa
Hakim boleh menilai, tetapi wajib menjelaskan metode, alasan, dan standar yang dipakai.
Tanpa itu, hakim akan terjebak dalam supermarket angka.
Kejaksaan juga harus mengubah orientasi. Jangan hanya bertanya: ada kerugian atau tidak? Tanyakan juga: ada niat jahat atau tidak? Ada keuntungan pribadi atau tidak? Ada konflik kepentingan atau tidak? Ada manipulasi atau tidak? Ada pelanggaran tata kelola yang serius atau tidak?
Korupsi adalah soal penyalahgunaan kuasa. Bukan sekadar soal hasil buruk.
Di sinilah gagasan Business Judgment Rule menjadi relevan. Doktrin ini bukan tameng bagi koruptor. Ia justru pagar agar hukum tidak menghukum keputusan bisnis yang jujur.
Selama keputusan diambil dengan itikad baik, informasi memadai, tanpa konflik kepentingan, dan untuk kepentingan korporasi, maka kerugian tidak boleh otomatis dipidana.
Indonesia membutuhkan versi publik dari prinsip ini, terutama bagi BUMN. Sebab BUMN bukan sekadar perusahaan. Ia adalah instrumen negara yang bergerak di pasar.
Jika negara tidak memberi perlindungan terhadap keputusan bisnis yang wajar, maka negara sedang menyuruh orang bertarung di medan perang tanpa baju zirah.
Namun perlindungan itu harus ketat. Tidak boleh menjadi karpet merah impunitas. Direksi yang menerima suap harus dihukum. Direksi yang bermain dengan broker gelap harus dihukum. Direksi yang menyembunyikan konflik kepentingan harus dihukum. Direksi yang mengatur tender untuk kroni harus dihukum.
Tetapi direksi yang salah prediksi pasar tidak boleh disamakan dengan pencuri.
Itulah garis ideologis yang harus ditegakkan: antikorupsi tidak boleh anti-keberanian. Pemberantasan korupsi tidak boleh menjadi konservatisme birokratik yang membunuh pengambilan risiko. Hukum pidana tidak boleh menjadi alat negara untuk menghukum setiap kegagalan.
Negara yang adil harus berani membedakan.
Surat Jampidsus ini, dengan semua dasar hukumnya, harus dibaca sebagai peringatan: hukum korupsi kita masih hidup dalam rimba tafsir. Di rimba itu, yang paling berbahaya bukan hanya koruptor. Yang juga berbahaya adalah ketidakpastian hukum yang memungkinkan siapa pun diseret karena angka.
Jika semua lembaga boleh menghitung, maka semua metode harus diuji. Jika semua audit bisa menjadi dasar, maka semua audit harus transparan. Jika hakim bisa menilai sendiri, maka hakim harus menjelaskan standar. Jika jaksa bisa memakai banyak sumber audit, maka jaksa harus membuktikan lebih dari sekadar rugi: ia harus membuktikan kesalahan pidana.
Tanpa itu, kita hanya mengganti korupsi dengan tirani angka.
Dan tirani angka sama berbahayanya dengan tirani kekuasaan. Karena ia tampak objektif, padahal bisa sangat politis. Ia tampak ilmiah, padahal bisa sangat ideologis. Ia tampak netral, padahal bisa menentukan siapa yang bebas dan siapa yang dipenjara.
Pada akhirnya, negara hukum tidak boleh tunduk kepada kalkulator. Kalkulator membantu menghitung. Tetapi keadilan membutuhkan lebih dari hitungan. Ia membutuhkan konteks, niat, kausalitas, proporsionalitas, dan keberanian hakim untuk tidak menjadi tukang stempel audit.
Korupsi harus diberantas. Tetapi hukum juga harus diselamatkan dari obsesi menghukum melalui angka. Sebab ketika hukum lebih percaya kepada audit daripada pembuktian, lebih percaya kepada kerugian daripada kesalahan, lebih percaya kepada kalkulator daripada keadilan, maka yang lahir bukan negara hukum.
Yang lahir adalah republik audit.
Dan dalam republik audit, setiap tanda tangan bisa menjadi perkara, setiap risiko bisa menjadi pidana, setiap kerugian bisa menjadi vonis, dan setiap pejabat yang berani mengambil keputusan akan belajar satu hal: di negeri ini, cara paling aman untuk selamat adalah tidak memutuskan apa pun.
Itulah kematian paling senyap dari negara: bukan ketika koruptor menang, tetapi ketika orang jujur takut bekerja.
Editor : Redaksi